글로벌 공매도 규제 현황 - 주요국의 대응 전략 비교

공매도는 시장 유동성 제공 및 가격 발견 기능을 강화하는 중요한 금융 도구입니다. 하지만, 시장의 불안정성을 초래할 수 있는 위험 요소도 내포하고 있어 국가별로 다양한 규제와 정책이 존재합니다. 우리나라 역시 여러 차례 공매도 규제를 시행해 왔으며, 공매도 재개에 대한 논란은 여전히 지속되고 있습니다. 글로벌 금융 시장에서 공매도는 투자자들에게 필수적인 위험 관리 도구로 인식되고 있지만, 각국은 공매도의 부작용을 줄이기 위해 규제 체계를 강화하는 경향을 보이고 있습니다.

 

우리나라 공매도 관련 규제는 자본시장법 제180조에 근거하여 이루어지고 있으며 세계 주요 금융국들은 시장 안정성을 유지하기 위해 공매도 규제를 강화하면서도 시장의 자유로운 거래를 보장하는 균형을 추구하고 있습니다. 이 글에서는 공매도의 개념, 공매도의 순기능과 역기능, 공매도 규제에 대한 존치론과 폐지론, 현행 공매도 규제의 내용 및 금융위가 추진 중인 개선방안, 주요국의 공매도 규제내용 등에 대하여 상세히 살펴보도록 하겠습니다.

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1. 공매도의 개념

공매도(空賣渡, short selling)는 투자자가 현재 소유하지 않은 주식을 차입하여 매도한 후, 나중에 주가가 하락할 것으로 예상되는 시점에 주식을 사서 반환하는 투자 기법을 의미합니다. 이 과정에서 주가가 하락하면 차익을 남기게 되며 주가가 상승할 경우 손실을 보게 됩니다. 이는 선진 금융시장에서 널리 활용되는 거래 방식으로, 주식시장에서 유동성을 증가시키고 시장 효율성을 높이는 기능을 합니다.

 

공매도는 크게 차입 공매도(covered short selling)과 무차입 공매도(naked short selling)로 나뉩니다. 차입 공매도란 주식을 미리 빌려와 매도하는 공매도를 의미합니다. 한편, 무차입 공매도란 주식을 빌리지 않고 매도하는 것으로, 이는 대부분의 국가에서 불법으로 간주됩니다. 우리나라에서도 무차입 공매도는 불법입니다(자본시장법 제180조 제1항).

 

2. 공매도의 순기능

1) 시장 유동성 증가

공매도는 매도 물량을 추가 공급하여 시장의 유동성을 증가시키는 역할을 합니다. 주식 매수자와 매도자 사이의 거래가 활발해지면서 시장의 유동성이 증가하여 거래가 원활하게 이루어집니다. 이는 시장의 효율성을 높여 보다 정확한 가격 발견이 가능하도록 돕습니다​.

2) 시장의 가격 발견 기능

공매도는 과대평가된 주식의 가격을 정상화하는 데 기여합니다. 주가가 비정상적으로 상승했을 때, 공매도는 이 가격 상승을 억제하고 주가를 본래의 가치를 반영하도록 유도합니다. 이를 통해 주식시장의 가격 발견 기능이 강화되며 시장의 균형이 유지됩니다​.

3) 리스크 헤지

공매도는 투자자들이 보유한 포트폴리오에 대한 하락 리스크를 헤지하는 도구로도 활용됩니다. 특히 주식시장이 하락할 것으로 예상되는 시기에 공매도를 활용하면 하락장에서의 손실을 줄일 수 있습니다. 따라서 공매도는 시장 참여자들이 리스크를 효과적으로 관리할 수 있도록 돕습니다​.

 

 

3. 공매도의 역기능

(1) 시장 변동성 심화

공매도는 주가 하락 시 이를 가속화하는 경향이 있어 시장 변동성을 심화시킬 수 있습니다. 특히, 악재가 발생했을 때 공매도가 집중적으로 이루어지면 주가가 빠르게 하락할 수 있으며, 이러한 급락은 투자자들의 공포 심리를 자극해 더욱 심한 매도세를 촉발할 수 있습니다​.

(2) 대형 투자자의 시장 지배

공매도는 주로 자본력이 큰 기관 투자자나 대형 펀드에 의해 활용되기 때문에, 개인 투자자들은 대형 투자자에 비해 불리한 위치에 놓일 수 있습니다. 이러한 대형 기관들이 집중적으로 공매도를 활용하면 소규모 투자자들은 공정한 거래 환경에서 불리한 조건에 처할 가능성이 있습니다. 이로 인해 소위 ‘기울어진 운동장’ 문제로 불리기도 합니다​

(3) 무차입 공매도 및 불법 행위

무차입 공매도는 실제로 주식을 보유하지 않은 상태에서 매도 주문을 내는 것으로, 무차입 공매도는 많은 국가에서 불법입니다. 무차입 공매도가 이루어지면 주식시장의 신뢰성을 해치고 시장의 불공정성을 야기할 수 있습니다. 또한, 불법 공매도로 인해 시장에서 특정 주식의 가격이 인위적으로 낮아질 수 있으며, 이는 시장 조작 행위로 이어질 수 있습니다​.

 

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4. 공매도 규제에 대한 존치론과 폐지론

공매도 규제는 국가별로 다양한 형태로 존재하며, 이에 대한 찬반 논의는 지속적으로 이어지고 있습니다.

(1) 공매도 규제 존치론 (공매도 금지론)

공매도 규제를 유지해야 한다는 입장에서는 주로 시장의 과도한 변동성 억제와 개미 투자자(소액 투자자) 보호가 주된 이유로 언급됩니다. 공매도는 특히 특정 기업의 악재가 시장에 과도하게 반영되는 상황에서 주가 하락을 가속화하는 경향이 있기 때문에, 이를 방지하기 위해 규제가 필요하다는 주장입니다. 또한, 공매도는 대형 투자자들이 주로 활용하는 전략이기 때문에 불균형한 정보와 자본력을 가진 개미 투자자들이 불리한 위치에 놓일 수 있다는 우려도 있습니다.

 

우리나라에서는 공매도가 자주 논란의 중심이 되곤 했습니다. 지난 2020년 코로나19 팬데믹으로 인해 주가가 급락할 당시, 정부는 공매도를 일시적으로 금지시켰습니다. 이후 공매도 재개에 대한 논의가 있었으나, 재개 이후에도 소액 투자자들의 불만이 계속되고 있습니다. 이들은 공매도가 대형 기관 투자자들에게 유리하게 작용하며 주가 하락을 부추긴다고 입장입니다.

(2) 공매도 규제 폐지론 (공매도 허용론)

공매도 규제를 폐지하거나 완화해야 한다는 입장에서는 공매도가 시장 효율성을 증진시키는 도구로 작용하기 때문에 공매도를 제한하는 것은 시장의 자유로운 작동을 방해한다고 주장합니다. 공매도는 주식의 과대평가를 억제하고 시장 참여자들이 보다 정확한 정보를 바탕으로 거래할 수 있게 합니다. 또한, 주가 하락을 막기 위한 공매도 규제는 오히려 자산 가격의 거품을 유도할 수 있으며 장기적으로 시장에 부정적인 영향을 미칠 수 있습니다. 일부 학계와 금융 전문가들은 이러한 이유로 공매도 규제를 최소화하거나 폐지해야 한다고 주장합니다.

 

5. 현행 공매도 규제의 내용

공매도는 자본시장법을 통해 엄격하게 규제되고 있습니다. 2008년 글로벌 금융위기 당시에도 공매도가 일시적으로 금지되었으며, 2020년 코로나19 위기에서도 공매도는 다시 한번 전면 금지되었습니다. 현행 공매도 규제는 크게 다음과 같은 특징을 가지고 있습니다.

• 무차입 공매도 금지 : 자본시장법 제180조에 따라 무차입 공매도는 불법입니다. 공매도를 하기 위해서는 반드시 미리 주식을 차입해야 합니다.
• 공매도 과열 종목 지정 : 주가가 일정 수준 이상 하락하거나 거래량이 급격히 증가한 종목에 대해서는 공매도 과열 종목으로 지정하여 일정 기간 동안 공매도를 제한할 수 있습니다. 이는 시장의 과도한 변동성을 억제하기 위한 조치입니다.
• 공매도 재개 및 일부 제한: 2021년 5월, 코스피200과 코스닥150에 속한 대형주에 한해 공매도가 부분적으로 재개되었습니다. 하지만, 공매도 재개 이후에도 소액 투자자들 사이에서는 공매도가 주가 하락의 원인으로 작용한다는 비판이 제기되었습니다.

 

6. 공매도 규제 개선 추진방안

금융위원회는 최근 공매도 제도 개선을 위해 여러 가지 방안을 추진하고 있습니다. 이 개선 방안은 금융시장의 공정성을 높이고 공매도 제도에 대한 국민적 신뢰를 회복하기 위해 마련되었습니다. 이러한 조치들이 시행되면 기관과 개인 투자자 간의 기울어진 운동장이 해소되고 불법적인 공매도 행위도 대폭 줄어들 것으로 기대됩니다. 개선 추진방안의 자세한 내용은 다음과 같습니다.

(1) 무차입 공매도 방지 및 전산 시스템 구축

금융위원회는 무차입 공매도를 근본적으로 방지하기 위해 공매도 전산 시스템을 구축하고 있습니다. 이를 통해 기관 투자자의 공매도 주문이 사전 차단되며 한국거래소(NSDS)가 이를 실시간으로 점검하는 시스템이 도입됩니다. 이 시스템은 2025년 3월까지 완성될 예정이며 공매도 금지는 그때까지 연장되었습니다​.

(2) 공매도 거래 조건 통일

기관 투자자와 개인 투자자 간의 공매도 조건을 동일하게 맞추는 방안이 도입됩니다. 공매도 대차 거래의 상환 기간을 90일, 총 12개월로 통일하며 담보비율도 대차 수준인 105%로 맞춰집니다. 이를 통해 기관 투자자가 상대적으로 유리한 조건에서 공매도 거래를 할 수 있다는 불만을 해소하려 합니다​.

(3) 처벌 강화

금융위원회는 불법 공매도에 대한 처벌을 대폭 강화했습니다. 불법 공매도로 얻은 부당이득액이 5억 원 이상일 경우 징역형 가중처벌이 가능하며, 벌금도 부당이득의 4~6배로 상향 조정되었습니다. 또한, 불법 공매도 및 불공정 거래에 관여한 사람에 대해 최대 10년간 금융투자상품 거래 제한, 상장법인 임원 선임 제한 등의 행정 제재도 포함됩니다​.

(4) 투명성 강화

공매도 포지션을 취한 투자자의 정보 공개를 강화하여 발행량의 0.01% 또는 10억 원 이상의 공매도 잔고를 공시하는 새로운 기준이 마련되었습니다. 이와 더불어, 전환사채(CB)나 신주인수권부사채(BW) 발행 시 공매도를 한 투자자는 해당 증권을 취득할 수 없도록 제한하는 규정도 포함되었습니다​.

 

7. 주요국의 공매도 규제

세계 주요 금융 선진국들은 공매도 규제를 각기 다른 방식으로 적용하고 있으며, 각 국가의 시장 상황과 규제 철학에 따라 그 내용이 다릅니다. 각국의 공매도 규제는 시장 안정성과 유동성 사이에서 균형을 찾는 것을 목표로 합니다. 미국은 상대적으로 자유로운 규제를 적용하고 있으나, 시장 안정성을 위해 특정 규제를 강화하였고, 영국과 EU는 공매도 공시 의무와 시장 안정화를 위한 일시적 금지를 시행합니다. 일본 역시 공매도에 대한 투명성 확보와 규제를 강화하여 무차입 공매도를 방지하고 있습니다. 각국의 공매도 규제내용은 아래와 같습니다.

(1) 미국

미국의 공매도 규제는 상대적으로 자유롭지만 금융 위기 이후 몇 가지 중요한 제한이 도입되었습니다.

• Regulation SHO : 미국 증권거래위원회(SEC)는 2005년에 Regulation SHO를 도입하여 공매도 거래를 보다 엄격하게 관리하고 있습니다. Regulation SHO는 다음과 같은 주요 조항을 포함합니다:
  • Locate Rule : 공매도를 하기 전에 반드시 주식을 차입할 수 있다는 증거를 확보해야 하며, 이를 "locate"하는 절차가 필요합니다. 이를 통해 무차입 공매도를 방지합니다.
  • Close-out Requirement : 공매도로 발생한 "fail to deliver" 상황(실제 주식을 차입하지 못한 경우)이 발생할 경우, 거래소는 이를 빠르게 해결하도록 요구받습니다.
• Up-tick Rule : 1930년대 대공황 시기에 도입되었으나 2007년 폐지되었던 "up-tick rule"은 주가가 하락할 때 공매도를 제한하는 규칙이었습니다. 2008년 금융 위기 이후 이를 대체하는 Alternative Up-tick Rule이 도입되었으며, 주가가 10% 이상 하락한 주식에 대해서는 공매도를 제한하는 방식을 적용합니다.
• 공매도 금지 사례: 2008년 금융 위기 동안 SEC는 금융주에 대한 공매도를 일시적으로 금지한 바 있습니다. 이는 금융 위기를 막기 위한 조치였으며 금융주에 대한 공매도가 시스템 리스크를 확대할 수 있다는 우려에서 비롯되었습니다​.

(2) 영국

영국은 공매도 규제를 통해 투명성을 높이면서도 시장의 유동성을 유지하는 방향으로 정책을 설계하고 있습니다.

• Financial Conduct Authority(FCA) : 영국의 금융 감독기관인 FCA는 공매도에 대한 규제를 주도하며 특히 공매도 포지션의 공시를 강제하고 있습니다.
  • 공매도 포지션 공개 의무 : 특정 주식에서 공매도 잔고가 발행 주식의 0.1%를 초과할 경우, 해당 내역을 FCA에 보고해야 하며  0.5%를 초과할 경우에는 이를 시장에 공개해야 합니다. 이를 통해 공매도 포지션을 투명하게 관리하고 시장의 공정성을 높이고 있습니다.
  • 공매도 금지 사례 : 영국 역시 2008년 금융 위기 시 금융주에 대한 공매도를 일시적으로 금지한 바 있습니다. 그 이후로도 시장 상황에 따라 일부 종목에 대해 공매도 규제를 적용하는 경우가 있습니다.

(3) 유럽연합 (EU)

EU는 공매도에 대해 보다 엄격한 통제 방식을 채택하고 있으며 모든 회원국에 공통된 규제를 적용하고 있습니다. 공매도와 관련한 규제는 주로 유럽증권시장감독청(ESMA)을 통해 관리됩니다.

• EU Short Selling Regulation: 2012년 도입된 이 규제는 공매도에 대한 투명성과 시장 안정성을 유지하기 위한 여러 방안을 포함하고 있습니다.
  • 공매도 공시 의무 : EU는 발행 주식의 0.2% 이상에 대한 공매도 포지션을 보유한 경우 이를 각국의 금융 당국에 보고해야 하며 0.5% 이상일 경우에는 이를 대중에 공개해야 합니다.
  • 공매도 금지 권한 : 특정 시장의 급격한 하락이 예상되는 경우, ESMA는 일시적으로 공매도를 금지할 수 있는 권한을 가지고 있습니다. 2020년 코로나19 팬데믹 때도 일부 회원국은 공매도를 일시적으로 금지한 바 있습니다.
• 공매도 대차 거래 제한 : 공매도 목적의 대차 거래는 일정 기간 내에 상환해야 하며 시장에서 불법적인 무차입 공매도를 방지하기 위한 전산 시스템이 도입되어 있습니다​.

(4) 일본

일본은 공매도에 대해 엄격한 규제를 적용하는 동시에 시장의 유동성을 유지하려고 합니다.

• 공매도 규제 : 일본은 금융상품거래법에 따라 공매도에 대한 규제를 시행하고 있으며 공매도 거래의 투명성을 높이기 위해 공매도 주문 시 "공매도"임을 반드시 명시해야 합니다. 이를 통해 주식 시장에서의 공매도 주문이 명확하게 구분되도록 하고 투자자들이 공매도에 대한 정보를 쉽게 파악할 수 있도록 하고 있습니다.
• Up-tick Rule : 일본은 up-tick rule을 유지하고 있으며 주가가 하락하는 동안에는 공매도 주문을 제한하는 규칙을 적용하고 있습니다.
• 공매도 공시 제도 : 일본은 특정 주식에 대해 공매도 잔고가 발행 주식의 0.2% 이상일 경우 이를 공시하도록 하고 있습니다. 이를 통해 투자자들이 공매도 포지션에 대한 정보를 보다 투명하게 확인할 수 있게 하여 공매도가 시장을 왜곡하지 않도록 하고 있습니다​.